QUẢN LÝ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM VÀ THAM CHIẾU VỚI CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG NHẬT BẢN

QUẢN LÝ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM VÀ THAM CHIẾU VỚI CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG NHẬT BẢN

Nguyễn Tất Đạt 

1. Một số đặc điểm địa bàn đô thị

Vào thời điểm năm 1996: “Đất nước Việt Nam có tới hơn 80% cư dân sống bằng nghề nông. Sự phát triển đất nước gắn liền với đời sống nông thôn. Ngay cả đời sống thành thị cũng gắn liền với nông thôn”. (1)

1. PGS.TS Nguyễn Đăng Dung. Tổ chức chính quyền nhà nước ở địa phương lịch sử và hiện tại. NXB Đồng Nai, 1997,tr.13.

Đến giai đoạn hiện nay với sự thay đổi phát triển của các quan hệ kinh tế, cơ sở xã hội Việt Nam đã thay đổi mạnh mẽ, theo Từ điển WikiPedia: “Việt Nam hiện có khoảng 35% dân số sống ở đô thị”. (2)

2. Từ điển Bách khoa mở WinkiPedia

Nói đến đô thị là nói đến cư dân đã thoát ly sản xuất nông nghiệp, họ mưu sinh bằng buôn bán, thủ công nghiệp, các hoạt động dịch vụ phục vụ trung tâm hành chính vì vậy gọi là thành thị. Thành là dinh lũy của đội ngũ quan lại binh lính, thị là thị trường (chợ) là nơi trao đổi hàng hóa phục vụ binh lính, công chức, thị dân; do sản xuất của đô thị (thành thị) đã đạt mức chuyên môn hóa cao, kinh tế không ngừng phát triển nên các quan hệ xã hội dần dần thoát khỏi mô hình tổ chức xã hội nông thôn tự cung, tự cấp. Theo Luật Quy hoạch đô thị Việt Nam năm 2009 thì: “Đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển sự phát triển kinh tế xã hội của quốc gia hay vùng lãnh thổ, một địa phương bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố, nội thị, ngoại thị của thị xã thị trấn” (3).

3. Điều 3 Luật Quy hoạch đô thi năm 2009.

Theo chúng tôi đô thị có nhiều đặc điểm trong bài viết chúng tôi xin nêu một số điểm dưới đây:

Về vị trí vai trò của đô thị: Đối với cả nước những đô thị lớn giữ vị trí là trung tâm chính trị, kinh tế, văn hóa của quốc gia, là đầu mối giao thông huyết mạch đối với các địa phương và giao thương quốc tế, là động lực cho sự phát triển của toàn quốc gia, là tấm gương, là điểm sáng để các địa phương và khu vực nông thôn hướng tới. Kinh tế đô thị đóng góp phần lớn cho ngân sách quốc gia nhất là tỉ trong công nghiệp như các đô thị lớn Hà nội, TP. Hồ Chí Minh: “Chỉ tính riêng một số đô thị lớn như Hà Nội đã đóng góp tới 47% sản lượng khu vực công nghiệp của khu vực đồng bằng sông Hồng, tương đương 8% sản lượng toàn quốc; TP. Hồ Chí Minh chiếm 58% sản lượng sản lượng công nghiệp khu vực Đông Nam Bộ, tương đương 29% sản lượng công nghiệp toàn quốc”. (4)

4. Nguyễn Minh Phương, Về đổi mới mô hình  tổ chức chính quyền đô thị. tạp chí Nhà nước và pháp luật số 9/2006. Tr.42.

Về dân cư, đô thị có mật độ dân số cao hơn hẳn so với nông thôn, theo quy định trong Nghị định số 42/2009/NĐ-CP ngày 7 tháng 5 năm 2009 của Chính phủ thì đối với loại đô thị đặc biệt quy mô dân số toàn đô thị phải từ 5 triệu trở lên, mật độ dân số khu vực nội thành từ 15000 người/km2. Trên thực tế mật độ dân số có những nơi gấp nhiều lần như Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh: “Đặc biệt có nơi như quận Hoàn Kiếm mật độ dân số lên tới 40.000 người/Km2. Tại TP. Hồ Chí Minh và Hải Phòng mật độ dân số xấp xỉ khoảng 20.000 đến 21.000 người/Km2”. (5)

5. Th.s Nguyến Thị Thanh Nhàn. Đặc điểm của đô thị Việt Nam và phương hướng xây dựng mô hình tỏ chức chính quyền cho phù hợp. Tạp chí quản lý nhà nước số 183(4- 2011), tr.25.

Với mật độ đông như vậy cộng với khả năng độc lập về kinh tế, các thị dân (người dân sống ở đô thị) có lối sống tự do, có khả năng thay đổi để thích nghị với biến động của thị trường, dân trí cao, dễ tiếp thu và ứng dụng công nghệ mới cho các lợi ích kinh tế. Mặt khác do thị dân tập hợp từ nhiều vùng miền, hoạt động kinh tế độc lập, ít quan hệ huyết thống nên tính cộng đồng thấp, nhưng lại đa dạng về văn hóa và tư tưởng, do đó quản lý xã hội đô thị phức tạp hơn ở nông thôn.

Về kinh tế đô thị nét đặc trưng là sản xuất phi nông nghiệp, chủ yếu là thương mại, công nghiệp dịch vụ đa ngành, như ngân hàng, du lịch, y tế, giáo dục, đào tạo, nghiên cứu khoa học, văn hóa, giải trí, tư vấn đầu tư… Đây là những lĩnh vực mà chính quyền địa phương nông thôn ít gặp phải khi thực hiện nhiệm vụ quản lý. 

Về cơ sở hạ tầng, trong đô thị thường hình thành mạng lưới hạ tầng phục vụ đời sống, sản xuất, kinh doanh của cư dân như: cấp thoát nước, đặt đường cáp quang, mạng lưới điện thoại, điện dân dụng, điện sản xuất, đường cống ngầm, vệ sinh môi trường, các đầu mối giao thông, các yếu tố này có chung đặc điểm là kết nối liên tục như một chỉnh thể liên hoàn không đứt đoạn, gắn bó với nhau trên toàn đô thị và đan xen nhau vô cùng phức tạp. Nếu không có bộ máy quản lý được tổ chức tốt, không có công chức quản lý chuyên môn, tinh thông nghiệp vụ thì HĐND, UBND vô cùng khó khăn, ách tắc trong việc giải quyết vấn đề những vấn đề trên. Đơn cử như khi giải quyết nút giao thông Cầu Giấy - đường Láng, chính quyền cả ba cấp của TP. Hà Nội phải mất 10 năm với hàng chục cuộc họp, sau đó lại xử lý tiếp điểm giao cắt với trục lộ đi sân bay Nội Bài gặp biết bao nhọc nhằn, gây ùn tắc giao thông, cản trở sinh hoạt, làm việc của hàng ngàn người. Hay như đại lộ Võ Văn Kiệt của TP. Hồ Chí Minh có hầm vượt sông Sài Gòn dài khoảng hơn hai mươi cây số nhưng nối liền 8 quận huyện là Bình chánh, Bình Tây, các quận 1,2,4,5,6,8. Với cơ sở hạ tầng phức tạp như vậy chính quyền đô thị phải có năng lực thực sự mới đảm bảo được chức năng quản lý đô thị tránh khỏi các hiện tượng trì trệ, bất cập trong quản lý dẫn đến cảnh đường vừa làm xong vừa gắn biển đã lại đào lên vì đặt đường cáp ngầm mà người dân gọi là: “quản lý chuyên đào phá đường đô thị”.

Về địa giới hành chính lãnh thổ: Hầu hết các đô thị kể cả đô thị vùng cao hay vùng biển như huyện đảo Phú Quốc đều là những vùng đất cao, địa hình đẹp, bằng phẳng, địa chất tốt, khí hậu ôn hòa, dễ thông thương giao lưu với các vùng miền khác, có nguồn nước, và cảnh quan được thiên nhiên ưu đãi. Với điều kiện như vậy đô thị đã thu hút được nhiều cư dân đến sinh sống, mật độ đông đúc và hình thành hai khu vực là nội đô và ngoại ô, nội thị và ngoại thị. Trong lịch sử nhà nước, khi phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ, nhà nước trung ương muốn kết nối quyền lực trung ương với chính quyền địa phương để thực hiện quản lý, cai trị đất nước từ thu thuế, bắt lính đến xét xử thi hành chính sách pháp luật đến dân chúng. Việc phân chia ra các đơn vị hành chính lãnh thổ của nhà nước là dựa trên cấu trúc thể chế chính trị và đặc điểm địa lý lãnh thổ. Đối với khu vực nông thôn, chính quyền địa phương thường hình thành trên cơ sở lãnh thổ địa lý tự nhiên, nhưng với chính quyền đô thị thì dựa nhiều trên cơ sở lãnh thổ nhân tạo. Đặc điểm hành chính lãnh thổ cho thấy sự giữa các cấp chính quyền địa phương đô thị hầu như cùng chung kết cấu hạ tầng và kết nối quyền lực giữa các cấp với nhau rất gần, còn kết cấu hạ tầng của các cấp chính quyền địa phương nông thôn tách rời, khác biệt và liên hệ quyền lực giữa các cấp là rất xa về không gian điạ lý. Khi xem xét cơ cấu hành chính của chính ngụy trước đây, chúng ta cũng thấy sự phân biệt giữa chính quyền đô thị và nông thôn, đơn cử như quy định về thời điểm có hiệu lực của văn bản trung ương chuyển xuống chính quyền tỉnh (nông thôn) thường cho phép chậm hơn so với chính quyền đô thị: “Theo nguyên tắc các Đạo luật, Sắc luật, Sắc lịnh, và Nghị định được công bố bằng cách đăng vào công báo Việt Nam. Như vậy trong mỗi tỉnh, các văn bản ấy có hiệu lực sau hai ngày tròn(sau một ngày tròn trong mỗi đô thị)”. (6)

6. Thư viện Vĩnh Long DV – 07/89. Lịch trình hành chính Nam phần, tr.60.

Chi tiết nhỏ quy định về cơ chế thông tin liên lạc, điều hành vừa dẫn trích trên cho chúng ta thấy có sự khác biệt trong hoạt động quản lý hành chính của đô thị. Xu hướng hoạt động của chính quyền đô thị là hướng tới các dịch vụ hành chính công để thỏa mãn các nhu cầu giao dịch trao đổi dân sự của các thị dân, thỏa mãn và tạo điều kiện tốt nhất thúc đẩy các hoạt động đầu tư, thương mại, giải trí cho đô thị cũng như các dịch vụ công cộng đảm bảo nhịp sống đông đúc, liên tục, suốt ngày đêm của đô thị: “Chính quyền lúc này chủ yếu tổ chức các dịch vụ công để cung ứng các phúc lợi công cộng trên địa bàn đô thị và tạo dựng môi trường để người dân phát triển sản xuất, kinh doạch, dịch vụ để nâng cao đời sống vật chất tinh thần cũng như chấp hành đúng pháp luật. Điều này khác hoàn toàn với chính quyền nông thôn nơi chính quyền có vị trí quan trọng trong tổ chức sản xuất và đời sống sinh hoạt dân cư”. (7)

7. Nguyễn Thị Tâm Bàn về xây dựng chính quyên địa phương theo Hiến pháp 2013. Tạp chí Quản lý nhà nước số 9/2014. 

2. Phân cấp chính quyền địa phương và trung ương

Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện nay để quản lý chính quyền địa phương luật đã thực hiện tứ phân:

Thứ nhất là phân loại đơn vị hành chính lãnh thổ:Điều 3 luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định:

a/ Thành phố Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh là đơn vị hành chính cấp tỉnh loại đặc biệt; các đơn vị hành chính cấp tỉnh còn lại được phân thành ba loại: loại I, loại II, loại III; 

b/ Đơn vị hành chính cấp huyện được phân thành ba loại loại I, loại II, loại III; 

c/ Đơn vị hành chính cấp huyện được phân thành ba loại I, loại II, loại III.” (8) vị đô thị thành , phân cấp, phân quyền:

8. Điều 3, Khoản 3. Luật Tổ chức chính quyền địa phương

Phân chia chính quyền địa phương thành 4 dạng trên bốn địa hình lãnh thổ cơ bản: Chính quyền địa phương nông thôn được quy định trong chương 2 gồm 21 điều; chính quyền địa phương đô thị được quy định ở chương 3 gồm 35 điều; chính quyền địa phương ở hải đảo được quy định ở chương 4 gồm 2 điều; chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt quy định tại chương 5 gồm 4 điều.

Thứ hai là Phân định thẩm quyền cho chính quyền địa phương dựa trên 6 nguyên tắc quy định tại Khoản 2 Điều 11: 

a/ Bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất về thể chế, chính sách, chiến lược và quy hoạch đối với các ngành, lĩnh vực; đảm bảo tính thống nhất thông suốt cuả nền hành chính quốc gia;

b/ Phát huy quyền tự chủ tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn theo quy định của pháp luật;

c/ Kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ, phân định rõ nhiệm vụ quản lý nhà nước giữa chính quyền địa phương các cấp với hoạt động kinh tế- xã hội trên địa bàn;

d/ Việc phân định thẩm quyền phải phù hợp với điều kiện, đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và đặc thù của ngành lĩnh vực…” (10) . Việc quy định như vậy là để giảm bớt sự quan liêu từ phía các cơ quan trung ương vừa mở rộng dân chủ cho địa phương đồng thời để địa phương chủ động sáng tạo và tự phải gánh trách nhiệm trước các vấn đề của địa phương. 

9. Điều 11 Khoản 2, Luật tổ chức chính quyền địa phương

Thứ tư là phân cấp cho chính quyền địa phương. Trên cơ sở tổng kết kinh nghiệm hoạt động của HĐND và UBND theo luật Tổ chức HĐND và UBND cũng như trên cơ sở nghiên cứu việc phân cấp của các nước trên thế giới, luật Tổ chức chính quyền địa phương đã quy định việc phân cấp của cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một số nhiêm vụ quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình. Theo tài liệu của Ngân hàng thế giới thì phân cấp được hiểu là: “Sự chuyển giao trách nhiệm và nguồn thu tài chính từ chính quyền cấp cao xuống các cấp thấp hơn. Nó được xem như một biện pháp đưa chính quyền về gần với dân và mang lại cho người dân cơ hội tham gia vào quá trình ra quyết sách” (11). Với ý nghĩa đó việc phân cấp quy định trong luật Tổ chức chính quyền địa phương sẽ góp phần mở rộng dân chủ, phi tập trung hóa quyền lực, tạo điều kiện cho địa phương phát triển sự sáng tạo và năng động thích hợp với sự thay đổi liên tục của thị trường. 

10. Ngân hàng thế giới. Phân cấp ở Đống Á để chính quyền địa phương phát huy tác dụng. Nxb Văn hóa thông tin, Hà Nội, 2005, tr. v”.

Về tổ chức của chính quyền địa phương luật Tổ chức chính quyền địa phương có quy định có thêm Ban Đô thị ở HĐND của thành phố trực thuộc trung ương do ở đây đô thị quy mô lớn, số lượng dân đông đúc, cơ sở hạ tầng phức tạp. Cơ cấu của UBND sẽ được mở rộng gồm các vị đứng đầu các cơ quan chuyên môn của UBND theo quan điểm của những nhà làm luật quy định như vậy để phát huy trí tuệ tập thể của của các thành viên ủy ban khi đưa ra quyết sách. Số lượng cấp phó của UBND các cấp cũng được luật quy định rõ: Cấp tỉnh đặc biệt như Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh không quá 5 Phó chủ tịch; loại I không quá 4 Phó chủ tịch; loại II và III không quá 3 Phó chủ tịch. Cấp huyện loại I không có 3 Phó chủ tịch; loại II và III không quá 2 Phó chủ tịch; Cấp xã loại loại I không quá 2 Phó chủ tịch, loại II và III có 1 Phó chủ tịch.

3. Tham chiếu với phân cấp của Nhật Bản

Ở Nhật Bản chỉ có hai cấp chính quyền địa phương là chính quyền cấp tỉnh(46 tỉnh và thủ đô Tokyo) và cấp chính quyền cơ sở (chính quyền tự quản có 1,718 trong đó thành phố là 791, thị trấn là 744 còn làng còn rất ít là 183). Phân chia chức năng giữa chính quyền Trung ương và địa phương ở Nhật căn cứ trên nguyên tắc ưu tiên : chức năng nào mà chính quyền cơ sở thực hiện tốt thì không giao cho chính quyền cấp tỉnh, chức năng nào mà chính quyền địa phương tỉnh làm tốt thì không giao cho chính quyền trung ương. Chính quyền trung ương sẽ thực hiện những chức năng mà chính quyền địa phương và cơ sở không thể thực hiện được hoặc thực hiện nhưng không hiệu quả. Với nguyên tắc này chính quyền địa phương của Nhật tương đối độc lập và phát huy tính tự chủ rất cao, đồng thời trách nhiệm của chính quyền địa phương là rất lớn, khó có thể đùn đẩy trách nhiệm lên cấp trên. Dưới đây là bảng phân chia chức năng giữa chính quyền trung ương và địa phương ở Nhật Bản: 

4. Thay lời kết 

Trên đây là một số nét tìm hiểu về quản lý chính quyền đô thị trên cơ sở thực tiễn và quy định của luật Tổ chức chính quyền địa phương được Quốc hội Việt Nam thông qua ngày 19 tháng 6 năm 2015. Với sự biến chuyển của xã hội Việt Nam do tác động của thị trường cũng như từ xu hướng vận động không ngừng của thế giới, việc quản lý chính quyền địa phương bằng phân cấp, phân quyền, phân biệt chính quyền địa phương đô thị và nông thôn là cần thiết, nó sẽ góp phần cải cách thể chế nhà nước đi vào trọng tâm. Những thay đổi trong quản lý chính quyền địa phương đô thị sẽ góp phần đưa chính quyền gần với dân chúng hơn, học tập các quốc gia phát triển, văn minh hơn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả hơn, đáp ứng mong đợi của Nhân dân muốn có một sự thay đổi mạnh mẽ để đi lên, thoát khỏi tụt hậu so với thế giới. Tuy nhiên với sự thận trọng của các nhà lãnh đạo thì sự đổi mới chưa thấy đột phá dẫn đến những bước nhảy để có thể: “Tan sương đầu ngõ, vén mây giữa trời”. Nhưng chúng ta sẽ hy vọng chính phủ kiến tạo sẽ có những quan điểm mới, lý thuyết mới, triết lý mới tổng kết thực tiễn văn minh, đủ dũng khí để bước qua những trở ngại giáo điều, lề thói cũ để chính quyền địa phương thực sự dân chủ, sáng tạo hoàn thành được sứ mệnh chính quyền của nhân dân vừa dân chủ vừa hiệu quả. 

Hà Nội, 25/7/2017

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. PGS.TS. Nguyễn Đăng Dung. Tổ chức chính quyền nhà nước ở địa phương lịch sử và hiện tại. NXB Đồng Nai, 1997.

2. Từ điển Bách khoa mở WinkiPedia

3. Luật Quy hoạch đô thị năm 2009.

4. Nguyễn Minh Phương, Về đổi mới mô hình tổ chức chính quyền đô thị. Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 9/2006.

5. Th.s Nguyễn Thị Thanh Nhàn. Đặc điểm của đô thị Việt Nam và phương hướng xây dựng mô hình tổ chức chính quyền cho phù hợp. Tạp chí quản lý nhà nước số 183 (4-2011).

6. Thư viện Vĩnh Long DV – 07/89. Lịch trình hành chính Nam phần.

7. Nguyễn Thị Tâm. Bàn về xây dựng chính quyên địa phương theo Hiến pháp 2013. Tạp chí Quản lý nhà nước số 9/2014. 

8. Luật Tổ chức chính quyền địa phương.

9. Ngân hàng thế giới. Phân cấp ở Đông Á để chính quyền địa phương phát huy tác dụng. Nxb Văn hóa Thông tin, Hà Nội, 2005.